Ни одна попытка административного регулирования турбизнеса не дала существенных результатов
За все годы существования туристического рынка в России ни одна попытка его административного регулирования не дала существенных результатов, поскольку не предусматривала ни эффективного контроля за деятельностью бизнеса, ни ответственности за нарушение вводимых требований. С таким заявлением выступил президент Российского союза туриндустрии Сергей Шпилько на XIII съезде РСТ.
«В этой связи мне хотелось бы остановиться на наиболее проблемных моментах деятельности отрасли, – сказал г-н Шпилько. – Во-первых, это вопрос госрегулирования и саморегулирования турбизнеса. Формальными и во многом некорректными были, в свое время, лицензионные требования к турфирмам. В результате рынок научился их обходить, а многие компании работали вообще без лицензий.
Признав систему лицензирования несвоевременной, государство начало вводить другие инструменты регулирования, те же системы обязательного страхования ответственности. Это дало определенные результаты. Например, при потребительских конфликтах за счет фингарантий происходит возврат средств туристам. В то же время мы видим, что в полной мере механизм защиты прав потребителей не работает. Сумма страхования ответственности туроператоров не пропорциональна рискам, которые несут участники рынка. Кроме того, эта схема не работает, если возникает необходимость оперативного разрешения конфликтов, например, для экстренного вывоза туристов из другой страны, как это было в случае с недавним демаршем авиакомпании Bulgaria Air.
Сейчас резко обострилась ситуация на агентском рынке: конкуренция за счет скидок клиентам, исчезновение турфирм и т.д. Какое-либо государственное регулирование этого сегмента турбизнеса у нас вообще отсутствует. А тот механизм, который нам сегодня предлагают, то есть предложение обязать агентства продавать путевки исключительно от имени и по поручению туроператоров, это, по сути, имитация борьбы за защиту прав потребителя. Потому что, если такую меру ввести, то рынок, скорей всего, ее просто не заметит. А обеспечить контроль за исполнением такого рода требований невозможно, особенно с учетом предоставленного Гражданским кодексом права на свободу договора.
И здесь мы касаемся первой и главной проблемы в области регулирования и саморегулирования, про которую практически никто не говорит. Заключается она в том, что реального контроля за исполнением принимаемых решений на туристическом рынке не было, нет и не думаю, что будет. Все мы знаем, что и требования лицензирования не очень-то соблюдалось. А вспомните обязательную сертификацию продажи авиабилетов, введение которой в 1999 году, опять же для зачистки рынка, пролоббировали крупные игроки этого сегмента. Они же сами и вынуждены были соблюдать это требование и платить уполномоченным органам сертификации немалые деньги. Большинство законопослушных участников рынка, которые тоже платили, воспринимали это требование как государственный рэкет, потому что, на самом деле, под предлогом сертификации продажи и бронирования авиабилетов с агентств по продаже авиаперевозок просто собирались деньги. И при этом очень многие агентства просто не сертифицировались и ничего не платили, продолжая продавать билеты. Потому что не было никакого контроля.
Сейчас существует совершенно определенное законодательное требование работы туроператоров исключительно при наличии финансового обеспечения. И что? Кто хочет – оформляет фингарантии и регистрируется в реестре. Кто не хочет – этого не делает. И я абсолютно уверен, что к нему никто никогда не придет с соответствующей проверкой. Но даже если нарушение обнаружится, скажите мне, как турфирма будет за это отвечать? Административная ответственность на сей счет не предусмотрена, уголовная тем более. Кто призовет нарушителя к ответу? Налоговики? Им это не надо. Роспотребнадзор? Их проверки случаются раз в год, да и то в случае поступления какой-нибудь жалобы.
Поэтому мы и обсуждаем проблемы доступа компаний на рынок, будь то агентский, будь то операторский. Эффективными любые финансовые гарантии и другие механизмы могут быть, если будут строго контролироваться и соблюдаться.
Ну, допустим, у государства контроль не получается. Давай перевесим на сам бизнес, на саморегулируемые организации. И будем смотреть, как они сами себя контролируют. Но ведь саморегулирование предусматривает передачу СРО какой-то части государственного регулирования, государственных функций. А если нечего передавать? Или передать, например, функцию ведения реестра – но ведь даже государство не смогло обеспечить выполнение соответствующих требований закона. А как обеспечить контроль со стороны? Кто пресечет недобросовестную деятельность фирм, которые работали без лицензий, работают без фингарантий и точно так же будут работать вне саморегулируемых организаций.
Обсуждается сейчас и другое предложение – создать гарантийный фонд для решения экстренных проблем, возникающих у потребителей туруслуг. Но, согласитесь, что при нынешнем состоянии турбизнеса, когда такое количество компаний висит на волоске, когда говорят о второй волне кризиса, в случае обрыва кредитной линии у любого туроператора, как мы видели это на примере «Капитал тура», очень высока вероятность того, что этот фонд рухнет. Либо умышленно, в связи с уходом с рынка по договоренности, либо, скорее всего, в силу того, что какому-то туроператору в силу обстоятельств ничего не останется, кроме как действительно оставлять туристов за рубежом в надежде на то, что их вывезут за счет коллективных средств.
В общем, как ни прискорбно, но за два года, прошедшие после XII съезда, сильно мы не продвинулись в решении этого вопроса. Мне кажется, надо принимать простые, но реальные для исполнения решения. Например, внести турагентскую деятельность в постановление правительства РФ «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» (от 16 июля 2009 г. № 584). Прошу исполнительную дирекцию подготовить проект внесения поправок в постановление и отправить в Минспорттуризма, Ростуризм и другие компетентные органы исполнительной власти.
Но главное – работа стратегическая: нам надо ставить вопрос о возвращении лицензирования туристической деятельности, не отменяя фингарантии, а привязывая к ним новые требования. Потому что сегодня только работа без лицензии предусматривает уголовную ответственность. Конечно, будет непросто доказать умысел, но это реальная ответственность.
Сегодня мы вынуждены признать, что на туристическом рынке складывается ситуация лавинообразного нарастания рисков и чрезвычайных происшествий. Начиная от терактов, природных и техногенных катастроф и заканчивая банкротствами компаний. И мы все понимаем, что эта тенденция будет только нарастать. Поэтому нет смысла имитировать наведение порядка на рынке, это бесполезно. Надо принимать радикальные решения. Такие, например, как обязательное страхование выезжающих за рубеж. Мы уже разработали ряд вариантов солидарной ответственности с бизнесом, со страховщиками, с перевозчиками. Но без страхования и без возложения части этих расходов на туриста не обойтись. Надо искать формы обеспечения финансовых ресурсов для оперативного разрешения такого рода конфликтов, в том числе экстренного вывоза туристов – возможно, с помощью механизмов аналогичных тем, которые использует Агентство по страхованию вкладов. То есть, этот механизм должен действовать под патронатом государства, должен быть гарантирован государством, иначе вряд ли получится что-то путное.